浅谈“使用者付费+可行性缺口补贴”

　　PPP项目运作实施的核心是财务方案，它决定了社会资本方获取回报的路径和收益率水平。除纯经营性项目外，财务方案最重要的是测算运营期间政府补贴支出数额。

　　2015年4月，财政部发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号），其中的第十六条是计算运营期内各年政府运营补贴支出数额的公式（以下简称“21号文公式”）。

　　在PPP项目实务运作中有不同的操作思路和财务模型，21号文公式其实也是一个财务模型。自21号文公布后，21号文公式是否适合及如何用于PPP项目的采购就存在分歧。

　　在付费机制问题上，国家发改委的在发改投资[2014]2724号文中，将社会资本的回报方式明确为“项目收入来源主要包括使用者付费、使用者付费与政府补贴相结合、政府付费购买服务等方式”。

　　可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。 对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。

　　21号文公式的相关表述：

　　“第十六条运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。

　　对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式为：

　　 对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

　　 n代表折现年数。财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。”

　　应该说该公式有其合理性。该公式是计算PPP项目运营期每年的财政补贴额，其原理是将项目全部建设成本除以运营期年限得到每年应分摊的建设成本额，计算其终值；连同当年运营成本，再分别加上合理利润，给予社会资本方合理回报；对可行性缺口补助模式的PPP项目，再从中扣除项目公司收到的使用者付费数额。

　　 一、PPP常见三种付费方式解析

　　1、政府付费（GovernmentPayment）

　　是指政府直接付费购买公共产品和服务在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。

　　政府付费是指由政府直接付费购买公共产品或服务，其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府、而非项目的最终使用者。

　　根据项目类型和风险分配方案的不同，政府付费机制下，政府通常会依据项目的可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向项目公司付费。

　　（1）可用性付费（AvailabilityPayment）是指政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费。

　　（2）使用量付费（UsagePayment），是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担。因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。

　　（3）绩效付费（PerformancePayment）是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。

　　2、使用者付费（UserCharges）

　　是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

　　项目公司直接从最终用户处收取费用，由于在使用者付费项目中项目公司的成本回收和收益取得与项目的使用者实际需求量（即市场风险）直接挂钩，为确保PPP项目能够顺利获得融资支持和合理回报，建议项目公司在PPP项目合同中增加唯一性条款，即要求政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目。

　　3、可行性缺口补贴（ViabilityGapFunding，简称VGF）

　　是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。

　　可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。

　　可行性缺口补贴（ViabilityGapFunding）是指使用者付费不足以满足SPV成本回收和合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策等形式，给予SPV的经济补贴，一般表现为定期财政补贴方式。

　　根据财金[2015]21号文件相关规定，其常见的计算公式为：

　　当年运营补贴支出数额=[项目全部建设成本*（1+合理利润率）*（1+年度折现率）n/财政运营补贴周期（年）]+年度运营成本*（1+合理利润）-当年使用者付费数额其中：

　　n为折现年数。

　　财政运营补贴周期为财政提供运营补贴的年数。

　　合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定在设置付费机制时，通常需要考虑以下因素：

　　（1）项目产出是否可计量。PPP项目所提供的公共产品或服务的数量和质量是否可以准确计量，决定了其是否可以采用使用量付费和绩效付费方式。因此，在一些公用设施类和公共服务类PPP项目中，如供热、污水处理等，需要事先明确这类项目产出的数量和质量是否可以计量以及计量的方法和标准，并将上述方法和标准在PPP项目合同中加以明确。

　　（2）适当的激励。付费机制应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。

　　（3）灵活性。鉴于PPP项目的期限通常很长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情势变更，付费机制项下一般也需要设置一定的变更或调整机制。

　　（4）可融资性。对于需要由项目公司进行融资的PPP项目，在设置付费机制时还需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方吸引力。

　　（5）财政承受能力。在多数PPP项目、尤其是采用政府付费和可行性缺口补助机制的项目中，财政承受能力关系到项目公司能否按时足额地获得付费，因此需要事先对政府的财政承受能力进行评估。

　　二、使用者付费的PPP项目应按照PPP的统一规则来规范统筹管理。

　　PPP项目收入来源主要分为三类：政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。作为使用者付费与政府付费结合的方式，可行性缺口补助更好地适应了扩大公共服务供给的需要。从当前实践看，采取政府付费和可行性缺口方式的PPP项目已超过全部项目的一半以上，且呈现比例持续上升的趋势。

　　 有观点认为，政府付费和可行性缺口补贴需要政府出钱，可以由财政管，而使用者付费不用财政出钱就可以放而置之。

　　 财政部政府和社会资本合作中心副主任韩斌则认为这个观点不科学、不可行，统一市场和统筹管理是PPP模式持续健康发展的要素。PPP项目不论是采取政府付费可行性缺口补助还是使用者付费方式，都应该按照PPP的统一规则来规范统筹管理。原因有三个方面：

　　 一是PPP项目的回报机制由多种因素决定，不是简单的按行业预设，同一类项目在同一地区可能采用不同的回报机制，同一项目在不同的时间也会随着公共服务需求、市场环境和财力的变化而变化。例如公路，有的收费有的不收费，有的过去收费现在不收。

　　 二是向使用者付费是政府让步给社会资本的一项收费权，属于间接的政府收入，也是一项公共资源。因此，应该由财政部门统筹管理。

　　 三是使用者付费项目仍存在或有或隐性的财政支出责任，同样需要按照PPP的统一程序接受物有所值评价和财政承受能力论证。单纯按照价格调控的思路来管理，很难做到公共利益与政府财力的平衡，更容易忽视后续监管和绩效评价。对政府而言，PPP是一种政府购买服务行为，主要涉及财政问题，政府要把PPP项目有偿收费权、政府支出责任、资产开发收益等公共财政资源统统纳入政府三年滚动预算和中心财政规划，从机制上保障社会资本长期有信心投资公共服务，换句话说，政府要PPP项目支出机制与财政预算体制有效对接，建立一个规范可预期的投资回报机制，积极推动信用政府建设，实现PPP模式持续健康发展，目前财政部正在会同有关部门稳步推进PPP立法工作，为PPP规范有效运行和建立统一市场提供法律保障。

　　三、可行性缺口补助的形式可行性缺口补助的形式多种多样，具体包括：

　　（1）  投资补助。在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时， 政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。通常政府的投资额应在制定项目融资计划时或签订政府和社会资本合作模式项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。投资补助的拨付通常不与项目公司的绩效挂钩。

　　（2）  价格补贴。在涉及民生的公共产品或公共服务领域，为平抑公共产品或公共服务的价格水平，保障民众的基本社会福利，政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果因该定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予项目公司一定的价格补贴。例如地铁票价补贴。

　　（3）  其他补助。此外，政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息、投资入股、放弃项目公司中政府占股的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。

　　蔡律  2018年2月